Antonio Carlos Alves Pinto Serrano
Assessor no Tribunal de Contas do Município de São Paulo.
E-mail: antoniocaps@gmail.com
Trata-se de decisão colegiada que, por unanimidade, reputou constitucional a questão, com voto condutor de autoria do Ministro Luiz Fux, cuja ementa ora se apresenta:
“Repercussão geral no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Administrativo. Tribunal de contas do estado. Tomada de contas especial. Constatação de irregularidades em execução de convênio interfederativo. Imputação de débito e multa a ex-prefeito. Competência da corte de contas. Temas 157 e 835 da repercussão geral. Delimitação. Controle externo exercido com fundamento nos artigos 70, 71 e 75 da Constituição da República. Aplicação de sanções administrativas que não se submete a posterior julgamento ou aprovação do ato pelo poder legislativo local. Controvérsia constitucional dotada de repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência do supremo tribunal federal. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso extraordinário.
1. No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo.
2. Recurso extraordinário com agravo desprovido.”
1. O caso
Trata-se de um agravo interposto por Charles Luis Pinheiro Gomes em resposta à decisão que negou admissão ao seu recurso extraordinário no STF. Esse recurso desafiava um acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia relacionado a uma tomada de contas especial do Tribunal de Contas, derivada de irregularidades na gestão de um convênio pelo município de Alto Paraíso.
Na origem do caso, Charles Luis Pinheiro Gomes, enquanto ex-Prefeito de Vale do Paraíso/RO, foi condenado a pagar valores devido a irregularidades encontradas na execução de um convênio entre entidades estaduais e municipais. A ação inicial de Charles buscava a nulidade desse acórdão administrativo, alegando que a competência para julgar as contas deveria ser exclusivamente do Poder Legislativo, e não do Tribunal de Contas. Ele baseava sua defesa em precedentes do STF, que em temas de repercussão geral haviam determinado que os tribunais de contas emitem apenas pareceres prévios, cabendo às câmaras municipais o julgamento final das contas de prefeitos.
O juízo de primeiro grau manteve a validade do procedimento de tomada de contas especial e julgou improcedentes os pedidos de Charles. Ao recorrer, o Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia também negou provimento ao recurso, reiterando a competência do Tribunal de Contas. Charles então moveu um recurso extraordinário, sustentando a violação de diversos artigos da Constituição e reiterando que o Tribunal de Contas não poderia julgar as contas de um prefeito. Argumentou que a competência seria exclusiva do órgão legislativo municipal, de acordo com a jurisprudência do STF sobre os Temas 835 e 157 da Repercussão Geral.
A Presidência do Tribunal a quo, no entanto, não admitiu o recurso extraordinário, citando as Súmulas 282 e 356 do STF como obstáculos. Em resposta, Charles interpôs um agravo em recurso extraordinário, que inicialmente teve negado seguimento com base na conformidade com o entendimento firmado pelo STF no Tema 835. Contudo, após um agravo interno, a decisão foi parcialmente revista, reconhecendo-se que o Tema 835 da Repercussão Geral talvez não se aplicasse ao caso específico, o que justificou o retorno dos autos ao STF para nova avaliação.
Essa sequência de eventos destaca a complexidade do sistema jurídico e a interação entre diferentes níveis do judiciário, bem como a importância das decisões de repercussão geral do STF na interpretação de competências dos tribunais de contas em relação ao julgamento de contas de agentes públicos.
2. A decisão do Ministro Luiz Fux
A decisão do STF aborda a admissibilidade de um recurso extraordinário relacionado à competência dos Tribunais de Contas para julgar e aplicar sanções a chefes do Poder Executivo municipal sem a necessidade de julgamento subsequente pelo poder legislativo local. Esse recurso extraordinário foi proposto na sequência de uma disputa sobre a interpretação das funções e dos poderes dos Tribunais de Contas, especialmente em relação ao julgamento de contas associadas à execução de convênios entre entidades federativas.
A decisão inicialmente verifica a presença dos pressupostos processuais necessários para o conhecimento do recurso, confirmando que a matéria constitucional foi devidamente prequestionada e que a controvérsia pode ser resolvida sem a necessidade de revisão da legislação ordinária ou dos fatos probatórios apresentados. Há também uma referência à relevância constitucional da matéria, que justifica a superação de quaisquer vícios formais.
O cerne do debate jurídico é alegado pelo recorrente, que argumenta que os Tribunais de Contas não deveriam ter a autoridade para julgar as contas do Chefe do Executivo, especialmente em casos que resultem em sanções de multa ou devolução de valores. Essa posição é defendida com base em interpretações de decisões anteriores do STF, especialmente nos temas de repercussão geral 835 e 157, que trataram da competência para o julgamento de contas do Poder Executivo e suas implicações para a inelegibilidade de políticos.
Em contraposição, o ente estadual, por meio de suas contrarrazões, sustenta que as decisões anteriores do STF abordaram exclusivamente a inelegibilidade decorrente da rejeição das contas anuais do Chefe do Executivo pelo Tribunal de Contas, não discutindo a competência desses tribunais para aplicar sanções administrativas.
O texto também faz uma distinção detalhada entre os casos citados nas discussões anteriores e o caso atual, destacando decisões específicas do STF que reforçam a competência dos Tribunais de Contas para realizar tomadas de contas especiais e aplicar sanções diretamente. Essas decisões, como o ARE 1.289.627 e o ARE 1.430.075, ilustram situações em que os Tribunais de Contas julgaram sobre a aplicação inadequada de recursos federais em convênios, enfatizando que tais julgamentos não requerem a aprovação posterior da Câmara de Vereadores para que as sanções sejam executivas.
Finalmente, a decisão propõe a reafirmação da jurisprudência que permite aos Tribunais de Contas agir independentemente do Legislativo no que diz respeito à fiscalização e aplicação de sanções em casos de irregularidades na execução de convênios. A tese fixada pelo Ministro Luiz Fux sublinha que, nas tomadas de contas especiais, os Tribunais de Contas possuem autoridade para condenar administrativamente Chefes do Executivo municipal, estadual ou distrital por responsabilidade pessoal em face de irregularidades, sem a necessidade de julgamento ou aprovação subsequente pelo Legislativo. A decisão conclui negando provimento ao recurso extraordinário, consolidando assim a autonomia e a amplitude das competências dos Tribunais de Contas conforme delineado pela Constituição Federal.
Pretendia o recorrente a reforma da decisão consubstanciada na discussão quanto à competência dos Tribunais de Contas na aplicação de sanções administrativas. O argumento central é que os tribunais de contas têm apenas a função de emitir pareceres sobre as contas, que podem ser aprovadas, aprovadas com ressalvas ou reprovadas, e que a decisão final cabe ao Poder Legislativo. O recurso enfatiza que a Câmara Municipal é o juiz natural das contas do prefeito, sustentando que isso valoriza a democracia e a autonomia do órgão legislativo local. É questionada a competência do órgão que emitiu o Certificado de Dívida Ativa (CDA) em um caso de julgamento de contas relacionado a um convênio, argumentando-se que o órgão não tinha competência para julgar e impor sanções. Finalmente, solicita que o recurso seja provido, resultando na anulação da CDA e na extinção do processo com julgamento do mérito.
O Estado de Rondônia, em suas contrarrazões ao recurso extraordinário, argumenta que o RE 848.826 e o RE 729.744 abordaram exclusivamente as consequências da rejeição das contas anuais do Chefe do Poder Executivo Municipal em termos de inelegibilidade, conforme estabelecido na LC 64/1990. A discussão nesses casos não envolveu a competência dos Tribunais de Contas para aplicar sanções administrativas ao prefeito devido a ilegalidades ou irregularidades nas contas. O Estado sustenta que a capacidade dos Tribunais de Contas de impor tais sanções está fundamentada no art. 71, VIII, da CF, e não no inc. I do mesmo artigo.
Inicialmente, é essencial estabelecer claramente as discussões e teses resultantes dos recursos mencionados, a fim de diferenciá-las do caso atualmente analisado. No caso do RE 729.744, o Ministério Público Eleitoral recorreu de uma decisão do Tribunal Superior Eleitoral que confirmou a aprovação do registro de candidatura a prefeito, entendendo que a rejeição das contas pelo Tribunal de Contas Estadual não resultaria em inelegibilidade segundo o art. 1º, I, g, da LC 64/1990, devido à falta de uma decisão final do órgão apropriado, que seria a Câmara Municipal. No recurso, argumentou-se que a ausência de ação do Poder Legislativo local ou a falta de um quórum qualificado para a rejeição deveria permitir que prevalecesse o parecer do tribunal de contas, o que resultaria na inelegibilidade do prefeito. Contudo, essa posição foi rejeitada. No voto do Ministro Gilmar Mendes, que a maioria acompanhou, ficou estabelecido que o parecer do Tribunal de Contas tem um papel apenas opinativo, sendo que o julgamento das contas do executivo municipal cabe exclusivamente à Câmara de Vereadores. Assim, o julgamento fictício das contas devido ao decurso do prazo é inadmissível. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do RE 729.744 em 23 de agosto de 2017, como Tema 157 da Repercussão Geral.
No RE 848.826, discutiu-se um recurso contra a decisão do Tribunal Superior Eleitoral que negou o registro de candidatura de um indivíduo ao cargo de deputado estadual devido à sua inelegibilidade, conforme o art. 1º, I, g, da LC 64/1990. A defesa argumentava que, como Prefeito, a rejeição de suas contas, mesmo na função de ordenador de despesas, só poderia ser feita pela Câmara de Vereadores, e não pelo Tribunal de Contas, com base nos arts. 31, § 2º, 71, I, e 75 da CF.
O Pleno do Supremo Tribunal Federal, em uma votação apertada de 6 a 5, decidiu favoravelmente ao recurso, permitindo assim o registro da candidatura do apelante. Importante mencionar que, durante esse julgamento, houve um seguimento ao entendimento proposto pelo Ministro Luís Roberto Barroso, embora ele e os ministros que o acompanharam tenham sido minoria. Prevaleceu, no entanto, o voto do Ministro Ricardo Lewandowski, redator para o acórdão, que defendeu que o julgamento das contas anuais do prefeito é competência exclusiva da Câmara Municipal, independentemente da natureza das contas.
Assim, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que o parecer técnico do Tribunal de Contas tem caráter opinativo, cabendo apenas ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Executivo municipal. O acórdão também estipulou que não é possível um julgamento fictício das contas devido ao decurso do tempo, permitindo a aprovação das contas pela Câmara Municipal e eliminando apenas a inelegibilidade do prefeito, mas mantendo a possibilidade de responsabilização civil, criminal ou administrativa.
Esse posicionamento foi formalizado em documento com repercussão geral, representando uma importante referência para casos futuros.
O caso em questão difere dos anteriores por não discutir a inelegibilidade ou o julgamento de contas anuais do Poder Executivo municipal, mas, sim, a possibilidade de os Tribunais de Contas imporem débitos e multas a um ex-prefeito. Esse procedimento decorre de irregularidades na execução de um convênio entre entidades estaduais e municipais. O debate central nos autos está ligado à extensão da tese estabelecida no RE 848.826-RG (Tema 835) sobre a competência exclusiva da Câmara Municipal para julgar as contas anuais dos prefeitos, excluindo o uso do parecer do Tribunal de Contas como fundamento único para a rejeição das contas e a subsequente inelegibilidade. A questão levantada requer uma definição mais clara sobre o alcance dessa tese, especialmente porque ela parece limitar-se apenas às consequências da inelegibilidade, demandando uma intervenção do STF para esclarecer se essa limitação se sustenta nos debates originais e na estrutura constitucional dos Tribunais de Contas.
A decisão destaca que, embora o Poder Legislativo detenha a titularidade do controle externo, os Tribunais de Contas possuem competências próprias, que exercem independentemente desse Poder. Essas competências incluem não apenas auxiliar o legislativo com o exame das prestações de contas, conforme artigos 71, I e II, da CF, mas também realizar atividades de fiscalização, conforme artigos 71, IV, V e VI, podendo inclusive iniciar inspeções e auditorias por conta própria ou para investigar denúncias.
Diante disso, surge a necessidade de delimitar se os Tribunais de Contas podem proceder à tomada de contas especial e aplicar sanções administrativas aos Chefes do Executivo municipal sem a confirmação posterior do Legislativo. Essa questão precisa ser esclarecida em relação à decisão anterior que limitava a eficácia dos pareceres dos Tribunais de Contas ao julgamento pelo Legislativo para fins de inelegibilidade. O texto sugere que há precedentes no Supremo Tribunal Federal que permitem a apreciação administrativa e a imposição de sanções pelos Tribunais de Contas, sem necessidade de aprovação pela Câmara de Vereadores, indicando uma possível distinção com temas anteriormente julgados, o que motiva a reafirmação de jurisprudência e o reconhecimento da repercussão geral da matéria.
3. Comentários
As Cortes de Contas estão previstas nos arts. 70 a 75 da CF/1988 como órgãos de auxílio ao controle externo exercido pelo Poder Legislativo, incumbidas da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das contas públicas.
Como bem observou Benjamin Zynler, o Tribunal de Contas é considerado um órgão essencial para o Estado Democrático de Direito, especialmente por atuar como guardião do princípio republicano da prestação de contas, sendo que:
Por esse motivo, sua esfera de atuação, com o advento da Constituição Federal de 1988, teve um considerável alargamento, bem traduzido em decisão prolatada no Supremo Tribunal Federal:
[…] com superveniência da nova Constituição ampliou-se, de modo extremamente significativo, a esfera de atribuições dos Tribunais de Contas, os quais foram investidos de poderes jurídicos mais amplos, em decorrência de uma consciente opção política feita pelo legislador constituinte, a revelar a inquestionável essencialidade dessa instituição surgida nos albores da República. A atuação dos Tribunais de Contas assume, por isso, importância fundamental no campo do controle externo e constitui, como natural decorrência do fortalecimento de sua atuação institucional, tema de irrecusável relevância. (ADI 215 MC/PB. Rel. Ministro Celso de Mello. DJ 03 ago. 1990).
[…]
Assim, a partir de então, o controle externo passou a atuar não somente após a ocorrência dos fatos, mas também em concomitância com a atuação administrativa e, em alguns casos, até mesmo antes. Do mesmo modo, não mais se circunscreve apenas ao exame da legalidade, legitimidade e economicidade, na medida em que deve averiguar se a Administração Pública pautou suas ações pelos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência e todos os outros, implícita ou explicitamente, resguardados pela Constituição Federal.
As principais sanções estão indicadas na Constituição Federal e nas leis orgânicas dos Tribunais de Contas, constatando-se certa discrepância entre as atribuições do TCU e de algumas das Cortes federadas nesse sentido.
O art. 71 da CF/1988 apresenta um rol de meios coercitivos para o exercício do controle externo, a ser exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, por simetria, em grande parte contemplado pelas Constituições Estaduais.
Entre esses meios coercitivos, o inc. VIII do citado art. 71 aponta a atividade sancionatória: “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”.
Verifica-se que o texto constitucional confere meios diretos de possibilitar o amplo exercício do controle externo, inclusive através da coação direta daqueles que possuem a obrigação de prestar contas diante da natureza dos serviços efetuados ou cargos ocupados na máquina pública.
O inc. IX do art. 71 atribui à Corte de Contas a prerrogativa de fixar prazo para a adoção de providências quando constatada a ilegalidade de algum ato que deva ser saneado. Trata-se de um meio de colaboração, uma vez que a correção do ato, caso cumprida nos contornos de mérito indicados e no prazo fixado, expia a culpa dos agentes responsáveis.
A competência sancionatória conferida ao Tribunal de Contas da União foi disciplinada pela Lei Federal 8.443, de 16 de julho de 1992, com destaque para as seguintes sanções administrativas:
a) Multa proporcional ao débito (art. 57 da Lei Orgânica do TCU – LOTCU). Nos processos de contas, ocorrendo débito poderá ser aplicada a sanção correspondente a 100% do valor do dano. A multa será calculada com base no valor atualizado do dano. Não se aplica juros sobre o valor da multa, apenas atualização monetária. A Súmula 227 do TCU dispõe que: “o recolhimento parcial do débito por um dos devedores solidários não o exonera da responsabilidade pela quantia restante”.
b) Multa (art. 58 da LOTCU). Trata-se de multa indicada no caput da norma de regência e atualizada anualmente, como multa máxima aplicável aos responsáveis pelos atos tipificados nos incisos. O Tribunal de Contas da União, com a finalidade de fundamentar a dosimetria da pena estabeleceu, no art. 268 do Regimento Interno, percentuais de fixação da multa de acordo com a hipótese. As multas dos arts. 57 e 58 podem ser cumulativas, desde que não decorram da mesma situação fática, sob pena de bis in idem.
c) Multa por sonegação de documentos ou informações (art. 42 da LOTCU). Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto. Caso a hipótese ocorra, o TCU indicará prazo para sua solução, sob pena de multa com fundamento no inc. IV do art. 58 da LOTCU. A obstrução ao exercício de fiscalização pode configurar ato de improbidade administrativa, entre outras possíveis caracterizações de ilicitude.
d) Multa por irregularidade constatada (art. 43 da LOTCU). Quando o relator ou o plenário da Corte constatar a ocorrência de irregularidade por meio do processo de fiscalização, determinará a solução ao responsável que, uma vez não cumprida, ensejará aplicação de multa com fundamento no inc. III do art. 58 da LOTCU.
e) Inabilitação (arts. 60 da LOTCU e 270 do Regimento Interno do TCU – RITCU). Além das penalidades previstas, na hipótese de falta grave, por maioria dos membros da Corte de Contas, poderá ser declarada a inidoneidade do responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, de um a cinco anos.
e) Declaração de inidoneidade (art. 46 da LOTCU). Verificada a ocorrência de fraude à licitação, o TCU declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal.
f) Sanções relativas a infrações administrativas contra as finanças públicas (Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000 e Lei 10.028/2000). Com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, a lei em questão criou crimes contra as finanças públicas e estabeleceu, no seu art. 5º, as devidas sanções administrativas, atribuindo ao Tribunal de Contas a competência para processar e julgar tais infrações, além de ter fixado multa em 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, que deve ser paga pelo próprio agente.
g) Determinações. Não se trata de sanções propriamente ditas, mas de ordens emanadas para correção de irregularidades e apontamentos cujo não acolhimento pode ensejar a aplicação de multa.
h) Medidas Cautelares que afetam diretamente os gestores e responsáveis.
h.1) Afastamento temporário do responsável (art. 44 da LOTCU). Caso exista fundado receio de que a permanência do acusado possa dificultar o trâmite de auditoria ou inspeção, causar prejuízos ao erário ou inviabilizar o ressarcimento, poderá ser determinado seu afastamento temporário. Essa determinação cautelar é dirigida à autoridade administrativa hierarquicamente superior ao responsável.
h.2) Indisponibilidade de bens (art. 44, § 2º, da LOTCU). Em circunstâncias análogas às expostas no tópico anterior, sem prejuízo de outras medidas, o Tribunal poderá decretar, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável, em valor suficiente para garantir o ressarcimento de danos em apuração.
h.3) Arresto de bens (art. 61 da LOTCU). Por intermédio do Ministério Público da União, o TCU poderá solicitar à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam jurisdicionadas, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, devendo ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição. Essa medida é aplicável, sem prazo de vigência determinado, somente quando há juízo definitivo fixando o débito e indicando o responsável.
O auxílio na apuração dos fatos é realizado por meio de auditoria do setor público, em que auditores realizam a apuração de dados por meio de um procedimento objetivo, em que as informações essenciais para a análise dos gastos e para a identificação dos responsáveis são redigidas em parecer técnico, com destaque aos apontamentos de irregularidades e de gestão.
Dessa forma, acertada a decisão do STF que entendeu pela competência dos Tribunais de Contas o efetivo julgamento dos processos sob sua análise, com a fixação da seguinte tese:
No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo.
4. Referências
JACOBY FERNANDES, Jorge. Ulisses. Tribunal de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016.
SERRANO, Antonio Carlos Alves Pinto. O direito administrativo sancionador e a individualização da conduta nas decisões dos Tribunais de Contas. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2019.
ZYMLER, Benjami O Tribunal de Contas da União: vinte anos após a Constituição Federal de 1988. Revista da Procuradoria-Geral do Município de Juiz de Fora – RPGMJF, Belo Horizonte, ano 3, n. 3, p. 275-287, jan.-dez. 2013.
